[内容摘要]：近年来，随着城镇化、工业化建设步伐的加快，农村剩余劳动力得以有效转移，城镇失业率逐年下降，取得了城市发展、乡村振兴的共赢成绩。但是，由于建筑业、采矿业等劳动密集型企业农民工群体的日益庞大，劳动争议案件逐年上升，群体讨薪上访事（案）件时有发生，影响企业正常生产及地方社会稳定。为此，依法妥善处理劳动争议案件是劳动人事争议仲裁机构化解矛盾纠纷、致力维护社会和谐稳定的首要任务，但由于用工不规范，工程转承包不规范、法制本身的滞后性等原因，仲裁实务操作中各种新问题、新情况不断出现，鉴于此，本文从劳动争议仲裁机构的性质定位问题入手，结合现行法律、法规、政策及仲裁办案实际，以案例分析等方式浅述了争议案件的受理与仲裁时效问题、举证责任分配问题及法律法规司法解释的适用问题，并就相关问题提出了个人观点及建议，旨为建立标准化、规范化、专业化的仲裁机构、完善相关劳动争议仲裁法律体系、提高仲裁办案质量等建言献策、抛砖引玉。

[关键词]：劳动争议 、准司法、仲裁 、时效、举证、效能建设

一、关于劳动争议仲裁机构的性质定位问题

仲裁，在我国大至可分为劳动争议仲裁、人事争议仲裁和民商事争议仲裁三大类型，仲裁机构分别与之一一对应，称为劳动争议仲裁委员会、人事争议仲裁委员会等。而劳动争议仲裁委员会，全国约于20世纪四、五十年代成立，具体承办本辖区内劳动争议案件，其成员主要由劳动行政部门、工商行政部门、工商联合会、工会组织代表组成。委员会成立后，由于管理不规范，仲裁队伍专业化水平不高，随着《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》、《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》等法律法规的相继实施，以及普法工作的推进，劳动者法律意识逐渐增强，劳动维权期望值不断提高，新诉求、新问题不断出现，标准化、规范化、专业化欠缺的仲裁委员会不能满足新时期的仲裁办案需要。为此，人力资源和社会保障部于2012年发布了《关于加强劳动人事争议处理效能建设的意见》（人社部发[2012]13号，下称《意见》），要求加强仲裁机构实体化建设，提高劳动人事争议处理效能。于是，全国各省、自治区、直辖市、各地、州、市、县陆续整合资源，将原劳动争议仲裁委员会与原人事争议仲裁委员会合并，组建了劳动人事争议仲裁委员会，并成立劳动人事争议仲裁院（下称“仲裁院”）为同级仲裁委员会的日常办事机构。仲裁院成立后，各地对其单位性质没有统一定位，有行政的，有参公的，还有纯事业的，形成了仲裁院身份“多元化”格局，被戏称为准司法领域的“怪胎”，影响了仲裁办案的权威性和严肃性。

仲裁院应如何定位？从目前全国情况看，仲裁院列为行政单位为极少数，部分列入参公，多数为纯事业单位，仲裁院系当地劳动人事争议仲裁委员会的日常办事机构，设于当地人力资源和社会保障局，属当地人力资源和社会保障局的二级事业单位，受其管理，对当地劳动人事争议仲裁委员会负责，具有双重隶属关系。笔者认为，仲裁院不应隶属于当地人力资源和社会保障局，不应定位为事业单位，主要基于以下三点理由：一是将其定位为事业单位难以引进人才、留住人才，不利于仲裁机构的规范化、标准化、专业化建设；二是通常情况下，事业单位没有行政执法权、司法权，而仲裁院不同于一般事业单位，其履行的是劳动人事争议仲裁委员仲裁办案职责，行使的是公权力，其所办理的争议案件，立案、受理、撤诉、组庭、回避、开庭、审理、调解、裁决等所有程序与民事诉讼程序具有高度一致性，并渐趋于统一，具有浓厚的民事审判色彩，仲裁活动应属于司法或准司法活动；三是在实际办案中，仲裁院履行仲裁委员会职权职责，始终要保持裁判者的中立地位，其工作性质以及当事人对仲裁裁决的公平期盼，决定了仲裁院审理案件的独立性、排他性，以确保裁决的公正性和权威性。

综上，将仲裁院定位为参公或事业单位是极不科学的，仲裁院应走司法化道路，彻底消除仲裁院“怪胎”尴尬局面，建议参照审判机关模式，建立与审判机关高度吻合而又有别于审判机关，独立行使仲裁职能，对同级劳动人事争议仲裁委员会负责、受同级劳动人事争议仲裁委员会监督的具有新时代中国特色的劳动人事争议仲裁院。比照法官、检察官制度，建立仲裁员办案终身负责制，完善仲裁员办案津补贴激励措施，激发仲裁员办案热情、提高办案质量，提升劳动人事争议仲裁机构标准化、规范化、专业化建设水平，充分发挥仲裁机构致力构建和谐劳动关系、维护社会稳定的基础性作用。

二、关于劳动争议受案范围与仲裁时效问题

（一）受案范围问题

劳动争议是劳动者与用人单位在劳动合同的签订、履行、变更、解除、终止过程中发生的争议，主要涉及劳动报酬的约定与支付、劳动者休息休假、社保保险的缴纳、工伤（工亡）待遇支付争议等问题。目前，除了基层人民调解等组织对劳动争议案件进行调解处理外，最有效、最权威的劳动争议处理制度是一裁二审制，而劳动仲裁是人民法院受理劳动争议案件的前置程序。当争议发生后，双方当事人在平等自愿的基础上，可就争议标的向调解组织申请调解处理，不愿调解或调解不成或经调解组织调解后反悔的，须先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，不服仲裁裁决方可向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定，下列争议属劳动人事争议仲裁委员会的受案范围：（1）因确认劳动关系发生的争议；（2）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（3）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（4）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（5）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（6）拖欠劳动报酬争议。在此六种争议当中，当人事双方对所拖欠的工资数额无争或经相关部门调查，核实了劳动者的工资数额的情况下，不应列入劳动仲裁受案范围，根据《劳动保障监察条例》第二十六条规定，责令用人单位限期支付劳动者工资报酬系劳动保障监察执法范畴，应由劳动保障监察机构立案受理，责令用人单位在规定时间内依法履行支付义务，根据最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部联合发布的《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》（人社局发[2012]3号，下称《通知》）的规定，用人单位拒不支付劳动者劳动报酬的，劳动保障监察机构可依法将案件移送司法机关，依法追究用人单位相关负责人刑事法律责任。因此，将此类案件列入劳动保障监察执法受案范围，一是有利于及时打击恶意欠薪违法行为，提高用人单位违法成本，发挥刑事司法的震慑教育作用；二是有利于及时规范用工，维护劳动者合法权益；三是拒不支付劳动报酬行为已经《中华人民共和国刑法修正案(八)》列为犯罪行为；四是最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部于2012年联合下发的《通知》就该案件移送等程序作了明确规定，劳动保障监察行政执法与拒不支付劳动报酬犯罪的刑事司法得以有效衔接，案件办理有章可循；五是拖欠劳动报酬案件通常系群体性案件，及时有效处理有利于维护劳动者合法权益，有利于维护社会稳定。此外，相对于劳动仲裁而言，劳动保障监察执法具有执法的主动权，而劳动争议仲裁始终要坚持不告不理的民事审判原则，且仲裁程序又是法院受理劳动争议案件的前置程序，一经启动，劳动者将可能面临一裁两审终审的漫长维权过程。

总之，拖欠劳动报酬金额明确的案件不作为劳动仲裁受案范围，纳入劳动保障监察受理范畴，劳动者在刑事审判过程中提起附带民事诉讼，符合劳动维权政策的高效便民原则。

（二）仲裁时效问题

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》列入劳动仲裁的社会保险争议，是近年来易发多发的争议类型之一，其中涉及到的法律问题是时效问题。在社会保险争议案件中，是否适用时效规定，在实务中争议较大，一种观点认为超过仲裁时效应当受理，因为《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。因此，用人单位未按规定给劳动者缴纳社会保险的，均应全额补缴，没有时效的限制。另一种观点认为，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条：“劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”而社会保险费的争议也属于劳动争议，同样应适用一年仲裁时效的规定。第一观点倾向认为未缴社会保险，系违反法律强制性规定，是社保经办机构主动依法履行催缴职责的行政行为，不应适用时效规定。笔者倾向于第二种观点，理由一：时效在民事案件中的适用主要是针对债权请求权而言的，劳动者请求用人单位履行缴纳社会保险义务，属法定之债、给付之债。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》之相关规定，社会保险费缴纳争议系劳动人事争议仲裁委员会受理劳动争议的范畴，劳动争议仲裁时效为一年，目前并没有相关法律就社会保险争议的时效作特别规定，适用时效符合现行法律规定；理由二：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条第一款虽然规定了一年的仲裁时效，但同时在该条第二款、第三款中分别规定了仲裁时效中断、中止情形，即因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算；因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能在本条第一款规定的仲裁时效期间申请仲裁的，仲裁时效中止，从中止时效的原因消除之日起，仲裁时效期间继续计算。因此，时效问题由劳动者撑控，劳动者可以向用人单位主张权利或向相关行政部门请求权利救济的方式获取仲裁时效；理由三：社会保险争议不适用仲裁时效规定，不利于争议的及时处理，不利于及时纠正和规范违法用工行为。

三、举证责任分配问题

举证是当事人在仲裁（或诉讼）过程中，为实现其仲裁（或诉讼）主张，或反驳对方当事人的仲裁（或诉讼）主张，依法向仲裁庭（或法庭）列举能有效证明其观点或反驳对方观点的书面材料、视听资料、证人证言等与案件事实相关的证据，是法律赋予当事人的诉讼权利，也是诉讼当事人的法定义务。根据现行民事诉讼证据规则及仲裁办案规则，发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，提出主张的当事人没有证据或所举证据不足以证明其主张或反驳对方主张的，将承担举证不能的不利后果，也即谁主张谁举证。因此，通常情况下，当事人能否有效向仲裁庭或法庭时行举证，能否完成举证责任，决定其诉讼主张能否得以支持，决定着当事人的反驳主张是否成立。这是司法实务中对“谁主张，谁举证”民事证据规则的常规运用。但是，随着社会经济的快速发展，争议当事人社会经济合作关系多样化、多元化、复杂化，以及法律意识程度不同，在经济往来中难以依法完善相关法律形式要件，导致争议发生后举证不能。而在劳动争议仲裁办案过程中，始终要坚持 “谁主张，谁举证”的原则。在实务中，能否正确把握举证责任分配问题，关系到当事人的合法权益能否得以公平维护。当争议双方当事人均不能举证证明各自主张情况下，仲裁员或法官如何对事实进行认定，举证责任分配自关重要。例如：2017年5月13日，劳动者江明超（化名）等200名农民工诉称其自2017年元月份起到某煤矿务工至今，矿方拖欠200名工人1—5月份工资共计1000万元人民币，要求矿方及时兑现发放工资。矿方辩称：1、我矿自2017年元月份起就将井下采掘工程承包给自然人宁某，与宁某系工程承包关系，工人是宁某雇佣，工人什么时候到矿工作、什么工种、工资怎么约定均由宁某与工人商定，我矿只负责与承包人宁某结算工程款，宁某领到工程款后从工程款中支付工人工资，工人工资已包含在我矿支付给宁某的工程款内；2、所有工人工资表系承包人宁某制定，部分工人与宁某存在亲戚关系，宁某存在虚造工资多套工程款的行为，工人工资造假200万元，实际工资应是800万元，我矿已支付了500万，现矿方只同意再支付300万元，请求驳回申请人的不合理请求。争议过程中，申请人提供了承包人宁某造册的工资表，矿方也提供了矿方造册的工资表，双方均对对方提供的工资表提出真实性异议，工资总额差距大，但双方均未提供有效证据证明工资表中计算工资具体数额的原始依据，各自提供的工资表载明的金额真实性难以认定。据调查，该矿确实与宁某签订井下采掘协议（宁某向矿方交纳500万元作为合同押金），将井下煤矿采掘工程承包给宁某实施，工人到矿上班的待遇事宜系承包人宁某与工人口头协商确定，工人下井记录、检身记录、工人日常工作完成量的记录均由宁某安排人员负责，但宁某拒绝提供原始记录材料。另查明，自该案发生后矿方从2017年5月15日便停止生产，但承包人宁某提供的工资表工人5月份有下井上班28天、29天，甚至还有30天的情况，因此，仲裁委认为矿方主张包工头虚造工资表有较大可能性。（优势证据规则）

就上述案例而言，在举证责任分配过程中，若适用谁主张谁举证的原则，劳动者将面临承担举证不能的不利后果被驳回仲裁请求，不利于劳动者合法权益的维护，最终可能还会引发群体上访事件，但若适用举证责任倒置由用人单位承担举证不能的不利后果，则可能会将虚假工资部分裁归劳动者使其不劳而获，有悖诚实信用及公平原则。

根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条规定，发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，与争议事项有关的证据属用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。《劳动人事争议仲裁办案规则》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令第33号）第十四条规定，法律没有具体规定、按照本规则第十三条规定无法确定举证责任承担的，仲裁庭可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。同时，本规则第十六条规定，当事人因客观原因不能自行收集的证据，仲裁委员会可以根据当事人的申请，参照民事诉讼有关规定予以收集；仲裁委员会认为有必要的，也可以决定参照民事诉讼有关规定予以收集。因此，适用“谁主张谁举证”原则及举证责任倒置原则均有法可依，但在工资争议仲裁办案实务中，应结合案件具体情况合理分配举证责任，综合利用举证责任分配原则、证据优势原则、依职权调查取证原则，当双方当事人无法提供或拒绝提供证据时，仲裁机构可采取询问笔录等方式向本地区同行业调取相同岗位工资标准，结合案件申请人的考勤情况及其工作量完成情况，相对客观地计算工人工资数额，以确保双方当事人合法权益得以最大化维护。

总之，程序公正是实体公正的重要保障，正确分配举证责任是工资争议当事人实体权利公平实现的关键所在。在仲裁办案过程中，应根据案情具体情况，妥善分配举证责任，坚持“谁主张谁举证”及“证据优势规则”，确保裁判者的中立地位及案件的公平审理。

  四、法律适用问题

仲裁机构审理仲裁案件，主要以《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》、《工伤保险条例》及《中华人民共和国社会保险法》、原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系若干问题的意见》及相关劳动保障政策为依据。但相对于社会经济发展速度而言，法具有滞后性，现行法律法规及范性文件难以新时期办案需要，实务中难免引用最高人民法院司法解释，但司法解释是最高人民法院为指导地方各级法院在办案所作出的解释，并非法律，直接指导各级人民法院办案，法院引用司法解释理所当然，而劳动人事争议仲裁委员会引用似乎不妥。为此，为了确保裁审衔接和统一，国家人力资源和社会保障部可根据法律规定，会同最高人民法院适时出台相关指导意见，以适应新时期办案需求。

（黔西南州晴隆县劳动人事争议仲裁院 王恒）