摘要：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》实施以来，在实现社会公平正义、构建和谐劳动关系、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。《劳动争议调解仲裁法》确立了“着重调解”的原则，但实施过程中，因基层调解组织不健全、基层调解协议无合同力、协议履行缺乏相应规定，致基层劳动争议调解组织调解协议效力、现实执行效果不理想，在行政、司法资源配置方面略显不足，在有效定纷止争方面存在功能弱化问题。笔者认为，可从如下四方面着手，加强基层劳动争议调解组织调解协议效力，以走出调解协议现实困境：第一、赋予基层劳动争议调解协议以合同效力。第二、进一步健全规范基层劳动争议调解组织。第三、完善与基层调解组织调解协议履行配套的相应规定。第四、通过立法手段，完善支付令规定，强化基层调解组织调解协议效力。

关键词： 基层劳动争议调解组织；协议效力；效力强化

一、《劳动争议调解仲裁法》的制定及现实意义

劳动争议处理制度是解决劳动争议的重要法律制度，是劳动争议当事人尤其是劳动者一方维护其合法权益的重要方式途径。随着劳动法律法规的陆续颁布实施，我国形成了调解、协商、仲裁、诉讼等为主要环节的劳动争议处理制度，该制度在保护劳动关系双方当事人合法权益、促进劳动关系和谐、维护社会稳定方面发挥了重要作用。经济在发展，社会在进步，劳动关系也日益复杂多样，劳动争议案件数量持续增多。为适应新形势发展需要，及时公正有效地解决劳动争议，促进劳动关系和谐稳定，2007年8月，经全国人大常委会第三十一次会议审议通过了《劳动争议调解仲裁法》，该法自2008年5月1日起施行。

今年是《劳动争议调解仲裁法》实施12周年，自实施以来，其在实现社会公平正义、构建和谐劳动关系、维护社会稳定方面发挥了重要作用。第一，本法确定了劳动争议调解仲裁的具体制度程序，使劳动争议得到公正及时的处理。第二，作为处理劳动争议的专门法律，该法既保护了劳动者的合法权益，也保护了用人单位的合法权益。一方面，《劳动争议调解仲裁法》是程序法，程序法的这一性质决定了它对双方当事人在程序上的合法权利都要平等保护。另一方面，考虑到劳动争议的双方的实际地位不平等，劳动者作为弱势一方，它又适当考虑到了倾斜性的保护。第三、它有力促进了劳动关系和谐稳定。劳动争议纠纷不可忽视，其直接关系到劳动者工作权利的实现和基本生活的维持，更是与劳动者家庭维持和稳定问题息息相关。从此点来说，劳动争议可谓是一个带有社会性质的问题。处理不好既不仅影响劳动关系的稳定，还可能会引发社会问题。现实中，一些劳动争议问题亟待进一步解决，如一年的劳动争议仲裁时效短、处理程序周期长、劳动者维权成本高以及某些用人单位刻意拖长劳动争议处理期限等问题，《劳动争议调解仲裁法》进行了程序上的重建，使它能公正及时地处理劳动争议，维护劳动者的合法权益，使他们能够分享社会发展成果，有利于构建和谐稳定的劳动关系。综上，劳动争议调解仲裁法的颁布施行给劳动关系带来了全新的变化。

二、基层劳动争议调解组织调解协议效力的现存问题与分析

如前所述，《劳动争议调解仲裁法》的颁布施行，在实现社会公平正义、构建和谐劳动关系、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但无论多么完美的制度设计都要回归到实践检验。《劳动争议调解仲裁法》确立了“着重调解”的原则，但实施过程中，基层劳动争议调解组织调解协议缺乏有效执行力。

（一）基层劳动争议调解组织调解协议效力的现实困境

1、基层劳动争议调解组织调解协议无合同效力，履行全靠自觉，靠诚信

《劳动争议调解仲裁法》第十四条规定“经调解达成协议的，应当制作调解协议书。 调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行……。” 该条只是强调基层调解组织调解协议书对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。现实中，不履行协议的现象屡见不鲜。民事合同中，双方当事人明确权利义务同时还会约定违约条款，不履行协议，则依约承担相应法律后果。基层劳动争议调解组织调解协议无类似规定，不履行协议，不会像合同效力那样产生违约不利后果。履行协议，全靠自觉，靠诚信。

2、当事人对协议反悔后另行申请仲裁，造成资源浪费

《劳动争议调解仲裁法》第十五条规定“达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。”当事人对基层调解组织调解协议反悔后申请仲裁，会出现因同一事由基层调解组织与仲裁机构重复处理，仲裁实践中，此类案件占比较高。

3、向法院申请支付令制度难以发挥作用

《劳动争议调解仲裁法》第十五条规定“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。”申请支付令不等于强制执行，一是需要缴纳申请费用，二是在申请过程中，若对方提出异议，支付令就发挥不了应有的作用，又要重新启动程序。　　

（二）基层劳动争议调解组织调解协议效力弱化的原因分析

1、基层劳动争议调解制度功能虚化

   相关法律法规规定的基层调解制度、程序级别不高，对基层劳动争议调解制度的职能定位不太具体，这两点导致造成基层劳动争议调解制度功能的虚化。

2、基层劳动争议调解组织应有地位没有体现

《劳动争议调解仲裁法》设置的基层调解组织权威性不高，基层调解组织的调解人员兼职占比多，缺乏专职调解人员，专业性等总体素质水平有待加强，再加上基层调解组织缺少中立性，调解成功率不理想，调解协议不能很好地履行等因素，导致基层调解组织未能有效树立起权威。

3、认定调解协议效力的规定缺失

《劳动争议调解仲裁法》对在仲裁机构仲裁过程中认定调解协议的效力问题未涉及。当事人往往会轻视调解的作用，转而诉求于仲裁和诉讼。

三、加强基层劳动争议调解协议效力的几点建议

针对基层劳动争议调解解协议效力的强化问题，理论界有观点认为可用“仲裁调解书”置换 “调解协议书”，以此赋予劳动争议调解协议效力，简单易行、可操作性强。不可否认，该观点出发点是赋予调解结协议以强制力，有效定纷止争，节约行政、司法资源。但笔者认为，《劳动争议调解仲裁法》的“着重调解”的立法初衷是在基层消化将劳动争议,缓解仲裁机构的工作压力。一旦仲裁调解书取代了调解协议书,强制性有了,立法初衷却未完全实现。下面，笔者建议从如下几方面着手加强基层劳动争议调解解协议效力。

（一）赋予基层劳动争议调解组织调解协议以合同效力

给劳动争议的双方当事人在基层调解组织的主持下达成的协议赋予合同效力，主要体现在两个方面。一方面，可于协议中添加违约责任规定，一方违约，无免责事由的情况下当承担违约责任，改变以前履行劳动调解协议全靠自觉的局面。既然协议系双方平等自愿签订的真实意思表示，那么就应该依约定履行。否则，就应当承担责任。另一方面，劳动争议调解协议内容可作为仲裁机构、法院等裁判机关的裁判依据,以裁判结果来予以保障，提高当事人对调解协议书的心理预期。

（二）进一步健全规范基层劳动争议调解组织

基层调解组织的健全和完善，主要从如下两方面着手：一方面，通过完善立法，树立基层调解组织权威，提升调解人员的综合素质、业务水平，增加专职调解人员在基层调解组织调解人员中的占比，增强劳动争议基层调解组织的公信力。另一方面，现实中企业劳动争议调解组织存在中立性弱的问题。故应该加强中立的基层调解组织的建设，优化劳动争议调解组织调解人员构成，尽力减少企业影响,努力实现用人单位外部第三方基层劳动争议调解组织的参与度。

（三）完善与调解协议履行配套的相应规定

如前文所述，基层劳动争议调解组织、调解成员及调解程序与仲裁、诉讼等裁判程序不同，若直接赋予调解协议以强制执行力，无法有力保证公平公正性。笔者认为，可制定一系列配套措施来加强劳动争议调解协议效力，保证其履行，提高当事人对调解协议书的心理预期。首先，积极发挥诚实信用机制的保障作用。现实中，劳动争议调解协议书难以得到理想执行,信用的缺失可谓是根源之一。因此,应积极倡导劳动关双方当事人即劳动者和企业的诚实信用和社会责任,引入信用评价、管理等机制，将惩戒制度落到实处,无正当理由不履行调解协议者应承担相应诚信后果，以此来敦促劳动争议双方当事人信守承诺。第二，通过立法赋予劳动保障监察部门对劳动纠纷调解协议履行监督权，并对不履行调解协议的行政处罚权。

（四）通过立法手段，完善支付令立法，强化基层调解组织调解协议效力

《劳动争议调解仲裁法》第十五条对申请支付令做了规定，在申请过程中，若对方提出异议，支付令就不能发挥应有作用。鉴于支付令规定形同虚设的现实，笔者认为，应当就劳动报酬等支付令制定特别规定。以赋予法院对用人单位提出的支付令书面异议进行审查的义务。若异议不成立，则可依调解协议执行。

综上，通过以上四方面举措，来加强和固化基层劳动争议调解组织调解协议效力，以走出调解协议现实困境，实现社会公平正义、构建和谐劳动关系、维护社会稳定。

（安顺市西秀区人力资源和社会保障局 宋经通）